Quando se fala em Central de Compras, ainda é comum que a primeira imagem que venha à cabeça seja a de um setor que recebe pedidos das secretarias, faz cotações, preparar processos e encaminha para a licitação, pois esse era o conceito do setor de compras.
Mas será que a central de compras é só isso para o novo regime licitatório?
Asseguro que este tema é um dos grandes desafios a serem enfrentados pelos órgãos porque implementar a central de compras passou a ser quase que obrigatório e não só em razão do que diz a lei, mas, principalmente, porque as estruturas atuais não conseguem atender as exigências trazidas pelo novo regime licitatório, e é chegada a hora de deixar de enxergar compras como uma atividade meramente operacional e começar a estruturá-la como uma atividade estratégica de governança.
A Lei nº 14.133/2021 não trata as contratações públicas apenas como um conjunto de procedimentos a serem cumpridos, ela exige planejamento, governança, gestão de riscos, padronização, profissionalização, controle e alinhamento das contratações com o planejamento da Administração.
E, nesse novo cenário, a Central de Compras deixa de ser apenas uma possibilidade administrativa interessante para se tornar um importante instrumento para conduzir as compras públicas de forma mais eficiente.
Mas, afinal, o que é a Central de Compras?
Antes de mais nada, precisamos separar duas coisas que ainda são frequentemente confundidas: o setor de compras que tradicionalmente existia na égide da velha lei e que hoje não atende mais a realidade e a central de compras concebida na nova lei de licitações.
Na antiga lógica, o setor de compras era, em muitos órgãos, essencialmente operacional.
Recebia a demanda da secretaria, fazia a pesquisa de preços, providenciava documentos, encaminhava o processo e, muitas vezes, trabalhava de forma bastante fragmentada em relação aos demais setores envolvidos na contratação.
Era comum que cada secretaria soubesse o que precisava comprar, solicitasse sua contratação e o processo seguisse seu caminho quase individualmente. Essa estrutura funcionou durante algum tempo.
O problema é que a contratação pública mudou e hoje não basta saber comprar.
É preciso planejar o que será comprado, quando será comprado, por que será comprado, em que quantidade, de que forma, com qual estratégia de contratação, sob qual solução de mercado, como será gerenciada a contratação e quais riscos estão envolvidos, desenhar o processo de fiscalização, alinhar a contratação com o PCA, etc.
É nesse ponto que a Central ganha uma nova dimensão, capaz de atender a nova realidade.
Mas, a central de compras não será operacionalizada simplesmente com a mudança de nome do antigo setor de compras, será necessário uma reestruturação interna que passa pela redefinição dos setores, definição das atribuições de cada um, ajustes de fluxos, padronização de procedimentos e outras especificidades que carecem de reforma normativa, esforço que cabe à Alta Administração.
O primeiro desafio é convencer a Administração dessa necessidade, nesse sentido muitos órgãos vão demorar para iniciar esse processo que também requer estudos, muitas vezes para alteração de cargos, o que também impacta financeiramente, especialmente nas menores estruturas.
Não estamos falando de uma ideia criada apenas pela doutrina ou de uma tendência administrativa.
A própria Lei nº 14.133/2021, em seu art. 19, inciso I, estabelece que os órgãos da Administração com competências relacionadas à administração de materiais, obras e serviços e licitações e contratos deverão instituir instrumentos que permitam, preferencialmente, a centralização dos procedimentos de aquisição e contratação de bens e serviços.
O mesmo dispositivo também aponta para a criação de catálogo eletrônico de padronização e para a utilização de modelos padronizados de documentos.
E isso não está isolado dentro da lei, como dito, se relaciona com o art. 11, parágrafo único, que atribui à Alta Administração a responsabilidade pela governança das contratações, inclusive pela implementação de processos e estruturas de gestão de riscos e controles internos, buscando alinhar as contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias.
Portanto, quando falamos em Central de Compras, estamos falando também de governança.
E aqui está uma mudança de mentalidade que considero fundamental: Centralizar não significa tirar a autonomia das secretarias
Essa talvez seja uma preocupação quando se fala em centralização. “Então a Secretaria da Saúde não poderá mais definir o que precisa?”
É claro que poderá.
A Secretaria continua sendo responsável por conhecer sua necessidade, definir o problema que precisa solucionar, apresentar os elementos técnicos necessários e participar do planejamento da contratação.
O que muda é a forma como essa necessidade entra no sistema de contratações do órgão.
A Central passa a organizar, coordenar, padronizar e operacionalizar aquilo que pode e deve ser tratado de maneira uniforme, numa divisão muito mais racional de responsabilidades!
A secretária conhece a necessidade. A área técnica contribui com a solução. A Central organiza o processo de contratação. O planejamento acompanha o PCA e a gestão contratual acompanha a execução. A autoridade decide. E os órgãos de assessoramento jurídico e controle interno exercem suas atribuições dentro das respectivas linhas de atuação.
Isso significa que cada setor passa a saber exatamente onde começa e onde termina sua responsabilidade.
E esse talvez seja um dos maiores ganhos de uma reestruturação.
A Central de Compras precisa nascer junto com uma nova divisão de atribuições
Não adianta criar uma Central de Compras apenas colocando cinco pessoas dentro de uma sala e transferindo para elas todos os processos. Isso não é reestruturação. É apenas transferência de trabalho.
Uma Central de Compras bem estruturada precisa nascer acompanhada de uma definição clara de competências, fluxos, responsabilidades e níveis de decisão.
É preciso perguntar:
Quem recebe a demanda? Quem analisa o planejamento? Quem acompanha o PCA? Quem consolida demandas semelhantes? Quem define ou gerencia os padrões? Quem realiza a pesquisa de preços? Quem elabora os documentos da fase preparatória? Quem conduz a contratação? Quem gerencia as atas e os contratos consolidados? Quem acompanha os prazos? Quem operacionaliza as penalidades? Quem mantém o cadastro interno de fornecedores penalizados? Quem conduz os processos de credenciamento? Quem acompanha a utilização das atas de registro de preços? Quem produz informações para a tomada de decisão?
Quando essas perguntas começam a ser feitas, percebemos uma coisa interessante: muitos órgãos não têm falta de servidores. Têm falta de estrutura.
A Central pode fazer nascer setores que hoje simplesmente não existem. Essa é uma das questões que considero mais interessantes quando falamos em reestruturação.
Ao olhar para uma estrutura tradicional de compras, normalmente encontramos:
Compras → Licitações → Contratos.
Mas a realidade atual das contratações públicas é muito mais complexa.
A Administração precisa de novas funções. E algumas delas podem estar organizadas dentro da própria Central, conforme o porte e a realidade de cada órgão, e algumas atribuições antes inexistentes, serão acomodadas dentro dela, a exemplo do gerenciamento do PCA e das atas (que agora requer a publicação do IRP e o cadastro reserva), também o gerenciamento do cadastro interno de penalidades e do catálogo de padronização, o cadastro de atestos e o plano de logística sustentável também precisam coexistir.
Isso permite consolidar demandas, organizar registros de preços, acompanhar saldos, vencimentos, reajustes, prorrogações e demais ocorrências.
E o que falar dos credenciamentos que estão se solidificando nas compras públicas? Se o órgão pretende utilizar essa solução de maneira estratégica, precisa pensar também em quem será responsável por estruturar, regulamentar, operacionalizar e acompanhar seus credenciamentos.
Não se trata simplesmente de abrir um edital.
É preciso construir uma metodologia.
E os municípios pequenos? Também precisam de uma Central?
Essa é outra ideia que precisamos superar.
Às vezes se pensa que Central de Compras é estrutura para Governo Federal, Estados ou grandes municípios e não é.
Aliás, em determinadas estruturas menores, a centralização pode ser ainda mais importante, e o modelo de central precisa respeitar a realidade de cada órgão e nesse contexto, quanto maior a fragmentação, maior a dificuldade de governar.
Imagine um órgão no qual dez secretarias compram o mesmo objeto de dez maneiras diferentes. Agora imagine que essas dez secretarias utilizem especificações diferentes para o mesmo produto. Depois imagine que cada uma tenha seu próprio calendário, sua própria pesquisa de preços, seu próprio processo e seu próprio contrato.
Pergunto: Como a Administração consegue saber quanto realmente compra?
Como consegue saber se está pagando preços semelhantes e identificar oportunidades de economia de escala?
Como consegue planejar uma contratação conjunta e saber quais contratos estão próximos do vencimento?
Como consegue avaliar os riscos?
A resposta para esta pergunta pode ser simples: Não consegue fazer isso adequadamente quando a informação está pulverizada.
É por isso que a Central de Compras não deve ser vista apenas como uma unidade administrativa.
Ela pode funcionar como um centro de inteligência das contratações públicas do órgão e facilitar a implementação da governança.
Essa talvez seja a maior razão para a Central de Compras deixar de ser tratada como uma simples “área de compras”.
Quando as informações e os procedimentos estão concentrados em uma estrutura coordenada, o órgão começa a implementar ações que, de outra forma, ficam muito mais difíceis, como criar indicadores, identificar objetos recorrentes, padronizar documentos, acompanhar o cumprimento do PCA, mapear riscos, estabelecer procedimentos operacionais, identificar gargalos, acompanhar atas e contratos, avaliar fornecedores, estruturar capacitações direcionadas, identificar necessidades de regulamentação, produzir informações para a Alta Administração e, inclusive, transformar os dados das contratações em informação para tomada de decisão.
É justamente essa visão integrada que aproxima a Central de Compras daquilo que a Nova Lei chama de governança das contratações e o novo conceito vai ressignificar o antigo setor de compras.
Criar a Central de Compras não significa simplesmente trocar a placa da porta.
Se continuarmos trabalhando com os mesmos fluxos, as mesmas atribuições indefinidas, a mesma fragmentação e a mesma visão de que compras começa quando uma secretaria envia um pedido, teremos apenas um novo nome para uma estrutura antiga. O que não faz mais sentido é continuar acreditando que uma estrutura desenhada para a antiga lógica das compras públicas será suficiente para responder a todas as exigências da nova lei.
Durante muito tempo, falamos sobre a necessidade de regulamentar a Nova Lei de Licitações. Depois falamos sobre capacitação. Depois sobre ETP, TR, pesquisa de preços, gestão e fiscalização de contratos, PCA, SRP, credenciamento, gestão de riscos e tantos outros instrumentos.
Tudo isso continua sendo necessário, mas talvez tenhamos chegado a um ponto em que o foco precisa ser outro: preparar a estrutura administrativa do órgão para fazer tudo isso funcionar.
Porque não adianta ter um excelente regulamento se ninguém sabe quem operacionaliza. Não adianta ter PCA se ninguém acompanha sua execução. Não adianta ter atas se ninguém controla seus saldos. Não adianta ter contratos se não existe uma estrutura organizada para acompanhar seus prazos e ocorrências.
Não adianta falar em governança se a informação continua espalhada por vários setores. E não adianta capacitar servidores para executar procedimentos que continuam mal distribuídos dentro da estrutura administrativa.
Até agora a nova lei de licitações se concentrou no planejamento, agora começa migrar para a fase de execução, mas é chegada a hora de avançarmos para outra etapa: reestruturar a Administração para que ela consiga efetivamente cumprir aquilo que a lei passou a exigir, pois, desde sempre eu dizia que a nova lei deixaria evidente os problemas da Administração.
E, nesse cenário, a Central de Compras pode ser muito mais do que um setor. Pode ser o ponto de organização, integração e inteligência das contratações públicas. É disso que estamos falando quando defendemos uma verdadeira reestruturação das compras públicas. Não é simplesmente comprar melhor. É planejar melhor, organizar melhor, contratar melhor e governar melhor.
E é justamente essa a próxima grande transformação que precisa acontecer nos municípios brasileiros.
