Por que a preparação adequada do processo, a segregação de funções e a utilização de checklists se tornaram essenciais para a proteção dos agentes públicos e para o sucesso das licitações eletrônicas.
Ao longo dos 02 últimos anos, muito se tem discutido sobre a implementação da Lei nº 14.133/2021, especialmente em relação aos novos instrumentos de planejamento, governança e gestão de riscos e muitos são os problemas que estão fazendo com que os órgãos (especialmente as menores estruturas) andam em círculos na nova era das compras públicas.
Mas hoje quero falar especialmente da fase externa das licitações.
A experiência prática tem demonstrado que grande parte dos problemas enfrentados durante a fase externa das licitações não tem origem na sessão pública, mas sim em falhas ocorridas durante a fase preparatória.
Paradoxalmente, enquanto os órgãos de controle têm ampliado sua atenção sobre a atuação dos agentes responsáveis pela condução dos certames, muitos órgãos ainda mantêm estruturas organizacionais que concentram atribuições incompatíveis em um único servidor ou deixam de adotar mecanismos mínimos de controle preventivo.
O resultado dessa combinação tem sido o aumento das inconsistências processuais, das determinações corretivas (como liminares interrompendo as licitações) e das responsabilizações decorrentes de falhas que poderiam ter sido evitadas antes mesmo da publicação do edital.
A SEGREGAÇÃO DE FUNÇÕES COMO MECANISMO DE PROTEÇÃO
Recentemente, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul, nos autos do Processo TC/MS nº 4478/2022, determinou a readequação do quadro de pessoal municipal para assegurar a adequada segregação de funções, especialmente no âmbito das licitações e contratações públicas.
A decisão decorreu da identificação de inconsistências relacionadas à condução da licitação, incluindo contradição quanto ao regime de execução do objeto e rejeição indevida de impugnação por suposta intempestividade.
Embora a decisão esteja vinculada a um caso concreto, sua mensagem é clara: a segregação de funções não representa mera formalidade administrativa, mas importante instrumento de prevenção de erros e fortalecimento dos controles internos.
Mesmo em estruturas reduzidas, a Administração deve buscar mecanismos capazes de distribuir responsabilidades, estabelecer fluxos de conferência e reduzir riscos decorrentes da excessiva concentração de atividades em um único agente.
A FASE EXTERNA ESTÁ EM EVOLUÇÃO DINÂMICA. A FASE INTERNA PRECISA MELHORAR, POIS, TEM AFETADO NEGATIVAMENTE A SESSÃO
A fase externa das licitações vem passando por significativa evolução nos a partir de precedentes que responsabilizam individualmente os agentes condutores dos certames, nesse sentido é preciso atualização constante e capacitação contínua.
Os agentes de contratação e pregoeiros passaram a conviver diariamente com:
- Cada vez mais cobranças dos Tribunais de Contas para que as licitações sejam eletrônicas;
- Impugnações temerárias face ao despreparo das empresas que demoram a entender a nova dinâmica agora centrada nas justificativas do ETP;
- Aumento no número de pedidos de esclarecimentos face a possibilidade de interposição eletrônica;
- Necessidade de diligências mais frequentes face a propagação do formalismo moderado;
- Utilização de plataformas digitais nem sempre com o apoio operacional satisfatório;
- Possibilidade de republicar editais de credenciamento com alterações;
- Publicação no sítio eletrônico como via oficial e integração com o PNCP (o que torna também necessário uma série de publicações no portal – no sítio – nos sistemas dos Tribunais de Contas – nas plataformas digitais, etc.
Paralelamente, os órgãos de controle vêm consolidando entendimentos, monitorando reincidências e avaliando o grau de evolução institucional dos jurisdicionados.
Não raramente, falhas consideradas básicas continuam sendo identificadas nos processos de contratação, mesmo após sucessivas orientações e decisões sobre o tema.
Nesse cenário, torna-se evidente que a proteção do agente da fase externa depende diretamente da qualidade do trabalho desenvolvido anteriormente.
A IMPORTÂNCIA DOS CHECKLISTS COMO INSTRUMENTO DE GOVERNANÇA
Uma das medidas mais simples e eficazes para fortalecimento dos controles internos consiste na utilização de checklists estruturados ao longo do procedimento.
Defendo especialmente a adoção de dois instrumentos distintos.
O primeiro deles consiste em checklist específico da fase interna, a ser preenchido antes da remessa do processo para a fase externa.
Seu objetivo é verificar a completude dos artefatos, identificar inconsistências e assegurar que os requisitos necessários à continuidade do procedimento tenham sido devidamente observados.
O segundo instrumento consiste em checklist dos atos que antecedem a sessão, a ser preenchido pelo agente responsável pela condução da fase externa antes do agendamento da disputa.
Esse checklist deve ser elaborado considerando a complexidade da contratação.
Quanto maior a complexidade do objeto, maior deverá ser o número de verificações realizadas pelo agente e pela equipe de apoio.
Mais do que simples formulários, esses instrumentos funcionam como mecanismos de governança capazes de reduzir falhas, distribuir responsabilidades e aumentar a segurança jurídica do procedimento.
O DESAFIO DO FORMALISMO MODERADO
Outro aspecto que continua exigindo atenção dos agentes responsáveis pela fase externa diz respeito à aplicação do princípio do formalismo moderado.
Embora amplamente reconhecido pela doutrina e pela jurisprudência, sua aplicação prática ainda gera dúvidas significativas.
Em muitos casos, os agentes permanecem inseguros quanto aos limites entre a correção de falhas formais e a violação da isonomia entre os licitantes.
Trata-se de tema que exige preparação técnica, análise do caso concreto e compreensão dos entendimentos que vêm sendo construídos pelos órgãos de controle.
A EQUIPE DE APOIO PRECISA DEIXAR DE SER MERAMENTE FORMAL
Outro ponto frequentemente observado nos municípios refere-se à atuação da equipe de apoio.
Em diversos órgãos, a equipe continua sendo instituída apenas para atendimento formal das exigências normativas.
Entretanto, a complexidade crescente das contratações exige uma atuação efetiva e colaborativa.
A equipe de apoio deve participar da construção de soluções, auxiliar na identificação de riscos, apoiar a análise documental e contribuir para a tomada de decisões durante a condução do certame.
Quanto mais complexa a contratação, mais relevante se torna sua atuação.
A PROXIMIDADE DAS LICITAÇÕES EXCLUSIVAMENTE ELETRÔNICAS
O cenário torna-se ainda mais desafiador diante da necessidade de adaptação dos municípios às licitações eletrônicas e à utilização do Portal Nacional de Contratações Públicas.
Muitos órgãos de pequeno porte ainda não concluíram etapas fundamentais desse processo, incluindo:
- capacitação das equipes;
- definição de fluxos internos;
- contratação de plataformas eletrônicas;
- preparação dos fornecedores locais;
- adaptação dos procedimentos administrativos.
O tempo de adaptação é significativamente menor do que parece.
A ausência de preparação tende a ampliar os riscos justamente para aqueles que estarão à frente da condução das futuras sessões eletrônicas nos menores municípios (cujo prazo para adequações estruturais que os aproximam dos municípios maiores, está por encerrar), e trazem também maiores desafios àqueles órgãos que estão avançando nas sessões eletrônicas e agora enfrentam desafios como a construção segura do cadastro de reserva no Sistema de Registro de Preços ou que precisam definir premissas para o estabelecimento de amostras.
E nesse sentido, a maturidade da fase interna não deve ser vista apenas como requisito de conformidade, ela representa instrumento de proteção institucional, fortalecimento da governança e redução de riscos para todos os agentes envolvidos na contratação. E enquanto não enfrentarmos a segregação de funções para que os responsáveis pela formalização dos editais não sejam os condutores da respectiva sessão, a tendência é a falta de evolução e a insegurança já detectada pelo controle externo.
Nesse sentido vejamos decisão proferida pelo TC/MS:
Determinar a Prefeitura que promova readequações no quadro de pessoal a fim de assegurar a segregação de funções, especialmente no setor de licitações e contratações públicas, evitando assim erros como praticados na concorrência, relativos à contradição quanto ao regime de execução do serviço e ilegal rejeição de impugnação por intempestividade inexistente (TC/MS 4478/2022).
Então, é chegada a hora de mudanças no ambiente interno para que a premissa de um ambiente seguro e confiável para as compras públicas (dever da Alta Administração) seja finalmente possibilitado, partindo-se do ponto cerne:
1- Quanto mais estruturada for a fase preparatória, menores serão as chances de que os problemas cheguem à sessão pública e,
2- enquanto a segregação não for compreendida não será defendida (sequer pelos próprios agentes).
E quanto mais complexa se torna a fase externa, maior passa a ser a necessidade de investir em planejamento, segregação de funções, capacitação das equipes e utilização de mecanismos preventivos de controle.
A qualidade da fase externa continuará refletindo, inevitavelmente, a maturidade da fase interna que a antecedeu e a importância de equipes bem preparadas (de forma contínua), felizmente começa a ser melhor compreendida.
